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合理规模的工业用地有助于城镇化发展

发布时间:2021-01-21 14:55:28 阅读: 来源:黑板厂家

合理规模的工业用地有助于城镇化发展

现代城市的形成和发展以工业化为主要推动力,工业用地作为城市工业活动的载体具有重要意义。通常认为地方政府存在着两种不同的供地行为,一种是较紧的城市住宅用地和商业用地供应,以维持相对稀缺的状态;另一种是通过较为低廉的工业用地出让价格来保持招商引资竞争力,吸引工业企业投资。有些学者认为不同的供地行为导致了工业用地价格严重偏低,挤压了居住用地的供给,造成居住用地供应不足。与此相应的政策建议就是减少工业用地的供应,提高居住用地的供应比重。但是需要思考的是,既然居住用地出让价格远远高于工业用地,如果地方政府从居住用地出让获得的收益远远大于工业用地出让的收益,地方政府为什么还要供应大量的工业用地呢?因此,需要深入分析地方政府“低价”供应工业用地的动机和收益。  我国城市用地结构及其变化  根据《中国城市建设统计年鉴》公布的数据,2011年在我国城市用地结构中规模占比较大的依次为居住用地、工业用地和公共设施用地,分别是31.5%、20.9%、12.2%。从1991年到2011年,在这20年内居住用地比例基本稳定在32%左右,工业与仓储用地的比例有所下降,从31%下降到25%,这一比例在2000年以后基本维持在25%的水平,变动较小。道路广场用地的比例迅速上升,从1991年的5.64%上升到2011年的11.33%,这反映了追求城市形象、修建大广场和宽马路的现象较多。绿地的比例从5.62%上升到10.66%,公共设施用地比例从8.86%上升到12.17%,与我国城市绿色生态空间、公共设施建设有所改善的情形一致。  2011年工业与仓储用地的比例共计24.6%,虽然占比要小于居住用地,但与其他国家相比,我国城市工业用地面积占比偏高,远高于国外15%的水平,这也是通常认为工业用地占比偏高的重要依据。  我国城市用地供应结构及其变化  根据《中国国土资源年鉴》和中国土地市场网发布的全国土地供应数据,我国工矿仓储用地供应量最大,住宅用地的供应近年来增长最快。按照国土资源部2004年71号文件,从2004年8月31日起,全国房地产经营性土地一律实行“招拍挂”出让,房地产经营性土地出让持续增长。2004年—2010年之间年均供应的工矿仓储用地在10.7万公顷左右,约是住宅用地的1.7倍。但居住用地的年均增长率为15.3%,工矿仓储用地的增长速度为9.3%,均低于全国土地供应总量、居住用地及其他用地供应的增长速度。  在全国土地供应中,工矿仓储用地占全年土地供应的比重呈下降趋势,比重从2004年的51.4%下降到2010年的35.7%,而住宅用地的比重则稳中有升,达到26.7%,住宅用地和其他用地的供应量正在接近工业用地的供应规模。  地方政府大量出让工业用地的动机  过去30年,大量相对低廉的工业用地支撑了我国的工业化进程,2000年到2012年,全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.40%和14.42%,工业地价水平年均涨幅仅为3.35%。相比于快速上升的综合、商业、居住地价,工业地价涨幅虽然有限,但全国工矿仓储用地占建设用地供应的比重依然多年连续超过35%,地方这一行为偏好的背后有四大动因:   ——地方政府强烈的发展诉求  工业是推动城市发展的重要力量,无论是北京、上海、广州这样的大城市还是中小城市,城市的稳定发展都离不开产业支撑。地方政府为了集聚人气、提供就业、获得未来税收并带动其他产业,需要保持对工业用地的供应。  ——工业用地的可替代性强,导致“低价”竞争吸引投资  对于大多数工业企业来说,对土地区位的要求并不苛刻,与因区位差异导致土地价格大有区别的商住用地不同,工业用地的可替代性大得多。工业用地市场是大区域性的竞争市场,在一个竞争的市场中, 自由流动的资本必然会寻找那些成本最低的区域。即使像北京、上海、广州这样的城市之间,也存在很强的竞争性,这让地方政府不得不竞相降低土地价格,以低地价甚至零地价来吸引工业企业投资落户。  ——工业企业给地方政府带来长期收益  政府从出让工业用地的行为中获取的收益有两部分:一是一次性收益,包括土地出让金和税费,其中土地出让金是对土地地租的资本化反映,对于工业用地来说,这部分收益较小,有的地方甚至愿意提供各种优惠,成为实际上的无偿供地;二是可持续的长期收益,主要包括工业增值税收入、企业支付劳动者报酬、解决新增人口就业、带动其他产业创收等,其中增值税收入和劳动者报酬直接对政府的财政运行产生影响,其余则可视为很难量化的社会经济效益。相比之下,城市住宅用地的出让价格虽高,但这是一次性的收入,政府没有可持续的收益;商业用地虽然也有长期收益,但需要一定的人口规模与居民收入水平作为支撑。因此,工业用地出让给地方政府的收益是包括了一次性收益和长期收益在内的综合收益。  ——地方利益最大化,工业用地使用存在大量获利甚至寻租空间  地方政府(尤其是二三线城市)出于土地收益、税收和劳动力等地方收益最大化的考虑,依然存在以扩大内需、促进经济增长为名在工业用地出让中违反供地政策、用地标准和国家产业政策搭车用地、借机圈地的行为。近期,一些地方出现以工业企业科技研发、新建总部及物流仓储等名义供应工业、仓储用地的现象。一些企业名义上为发展工业,以低价获得工业用地,实则在项目分期建设中兴建研发办公楼用于商务办公经营出租,建设企业职工住房、人才公寓等,这些改变土地使用用途的“擦边球”行为获利空间巨大;另一些有能力“绑架”政府的大型企业以寻租动机获取工业土地,等待城市发展后土地被重新征用并改变使用性质为商业或住宅用地,这些圈占了土地的地产商有的只需缴纳很少的出让金,有的则凭借工业厂房的拆迁获得相当丰厚的赔偿。因此,在工业用地出让及使用监管中,地方政府和工业企业相互之间始终是一种微妙的关系。  我国土地出让结构调整的方向  在我国城市存量用地结构中规模占比最大的为居住用地,其次为工业用地。在增量上,我国工矿仓储用地供应量最大,而住宅用地供应量随着增长加快正在趋近于工矿仓储用地供应量。地方政府以工业化推动城镇化发展的强烈诉求、工业用地大区域性竞争市场的特性、工业企业所能带来的长期收益是地方政府“低价”出让工业用地的主要原因。  除了工业用地出让价格,应该看到地方政府从工业用地出让中获得的长期收益,若将工业用地未来的税收与劳动者报酬进行贴现,政府获得的综合收益可能远高于居住用地。既然工业用地较低的出让价格市场可接受、地方政府还“有利可图”,那么工业用地“地价扭曲”的说法则不一定成立。  对于地方政府而言,土地储备制度让政府可以控制土地供应进出的阀门,既然工业用地收益高于居住等其他用地,而居住用地又可以通过稀缺性维持高价,那么政府的确存在双重动机来做出“充分供应工业用地、控制供应居住用地”这样的行为。但由于工业用地“挤压”造成居住用地“客观供应不足”的说法并不准确。相反,保持一定规模的工业用地有助于提高城镇化的产业支撑能力。  因此,很多人认为应当矫正工业用地的“价格”扭曲,减少工业用地的供应量,增加居住用地供应量,以此优化城市用地结构。但应该看到地方政府偏好出让工业用地有其合理性,居住用地供应紧张不完全是工业用地的挤压造成的,仅仅进行城市存量用地的内部结构调整是不经济的,重要的是保证合理的供应量,尤其是在保证工业化发展刚性用地需求的前提下,加大居住用地供应。只有满足各种用地的合理需求,用地结构才能达到合理的状态。

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